监狱布局大调整的历史观照和现实启示 ——以广东省监狱为例
一、广东监狱三次布局大调整的历史过程
（一）1956年以“三铺三撤”为标志，着眼战备安全的布局调整
1956年至1961年，随着全国政治、经济和治安形势的不断变化，广东全省劳改单位设置经历“三铺三撤”的重大变化，刚刚步入正轨的广东劳改工作经受着备战保安全的严峻考验，在不断调整布局中艰难发展。
1.适应镇压反革命需要的铺撤。1956年根据镇压反革命的收押计划，仅上半年广东全省新建18个劳改队。下半年因收押犯人减少，对部分劳改单位进行收缩、整顿，先后撤销了6个劳改队、移交有关部门管理经营12个单位。在短短的一年时间里，广东劳改新建、撤销和移交18个单位，虽然由于历史的原因，涉及的准确单位数字无法具体统计，但是，从中我们可以深刻感受到广东劳改工作服务当时社会大局的果敢和坚决，贯彻执行上级指示精神的行动迅速和彻底。当然，经历第一次铺撤，刚刚起步的广东劳改工作经受着严峻考验。
2.适应大跃进需要的铺撤。1958年开始的“大跃进”之风同样波及到劳改工作，广东全省“乘势”新建、扩建了一大批劳改场所。当然，在工农业生产遭到极大破坏，国民经济严重失调，人民生活严重困难的社会现实状态下，无序新建、扩建的劳改场所面临的结局可想而知。1958年冬，随着台湾海峡形势紧张，广东省委作出了劳改工作防空备战的指示，决定调整集中全省劳改单位，撤销、合并9个地处沿海和零星分散的单位。1959年根据公安部“集中内地、大中型为主、建设基地”的原则，合并了一批劳改单位。1960年又新建14个单位，撤销9个单位。 当然，这次发端于大跃进的广东劳改单位铺撤，究其本质来说，忽视了客观的经济发展规律，但是，广东劳改单位破除迷信，奋发努力，要为民族振兴和社会主义发展有所作为的精神是可贵的。
3.适应防空备战需要的铺撤。1961年为了贯彻国民经济的“调整、巩固、充实、提高”方针和落实广东省委关于压缩城市人口及劳改工作防空备战的指示，对原有劳改单位采取“保、缩、关”的措施，撤销、移交一批沿海地区或大中城市的劳改场所，在三线地区(即离海150公里以外)按“分散、靠山、隐蔽”的原则扩建、新建一批劳改单位。如当时位于广州市区的广东省第一监狱奉命迁移到怀集县汶塘小林场山沟里。这一次调整的直接影响是，造成广东全省绝大部分劳改单位处在交通不便、信息不灵的山区。
（二）1996年以“两个战略转移”为标志，改革开放的布局调整
改革开放后，广东经济社会迅速发展，市场竞争日趋激烈，监狱面临着如何求生存、求发展，提高经济和社会效益的考验。广东监狱利用地处改革开放前沿的“天时地利”，准确把握经济改革的关键着力点，从“两个转移”，到“两个战略转移”，实现了第二次全省监狱布局大调整在全国的率先起步。
1.改革劳改生产模式的“两个转移”。1985年，为适应广东改革开放的形势需要，部分劳改单位开始引进手工加工业，开始涉足“来料加工”行业。1986年2月召开的广东省劳改工作会议，提出“七五”期间实现“两个转移”，即逐步从以农业为主转移到以工业为主；由墙外劳动逐步转移到墙内劳动。同年11月召开全省劳改单位党委书记会议，制订9条改革措施，着力推进“两个转移”付诸实施。同时，全省劳改单位实施改造、生产双承包责任制和百分考核等制度，全省劳改生产出现全员积极性提高，管理水平提高，经济效益提高。随后几年，广东全省劳改系统农业比重逐年降低，到2000年底，野外农业劳作模式全部撤销，室内承揽来料加工业比重达到100%，全省劳改单位实行全封闭管理，实现了农业到承揽加工业的大转移，实现了墙外劳动到墙内劳动的大转移。
2.改革监管模式的“两个战略转移”。1996年广东全省监狱加大发展承揽加工业的力度，狱外劳动项目大量减少，为消除罪犯脱逃隐患打下了基础。但是，监狱地理环境恶劣、监管条件落后，警力配置全国倒数第一与全国押犯第一等问题对监管安全、文明执法带来的严峻挑战。为此，广东监狱解放思想、大胆改革，率先在全国提出“两个战略转移”，即罪犯劳动从围墙外向围墙内转移，监狱从边远山区向中心城市、交通沿线转移。除了要切实巩固“两个转移”的成果外，还要着力推进监狱场所的“大转移”。通过对部分监狱的改扩建，迁建新建、撤销合并，使监狱由分散向相对集中，由偏远地区向城镇市郊、交通沿线转移，共享中国经济社会改革开放的新成果。如果说“两个转移”着力点在于监狱生产经济改革，那么，“两个战略转移”则是对影响监管安全模式的全要素进行大力阔斧的改革。2004年，广东省制定了横跨“十五”、“十一五”的《广东监狱布局调整方案》，经过对部分监狱的改扩建、迁建新建、撤销合并，使监狱由分散向相对集中，由偏远地区向城镇市郊、交通沿线转移。至2008年7月，惠州监狱（原蕉岭监狱）整体搬迁工程完成，标志着广东监狱布局调整工作取得了重大成效。广东监狱绝大多数由山区搬迁到交通便利、经济发达的城市周边，初步形成以珠三角为重心，京广铁路为轴线、东西两翼并驾齐驱的格局。
（三）2016年以“区域化组团式”为标志，高质量发展的布局调整
2016年广东监狱根据“十三五”时期监狱工作面临的形势任务，准确把握党
中央关于全面深化改革的科学判断，作出在新的历史条件下推进广东监狱“区域
化组团式”发展的布局调整升级版。着力加强监狱建设、管理等资源和要素的区域化整合，推进资源共享、警力集约、戒备分级、监狱分类等为特征的高质量发展监狱布局调整。
1.高质量发展的监狱布局区域化。在广东城乡经济社会结构转型、统筹一体化的背景下，广东监狱统筹实施“十二五”“十三五”建设规划，按照区域统筹的理念，在广东重要交通沿线的中部地区和珠三角腹地等区域范围内，通过迁建、新建、改建和扩建等方式，着力打造以珠三角地区为核心、京广铁路为轴线、东西两翼并驾齐驱的区域化布局。广东监狱的区域化布局更具有地域性、网络性、多元性、开放性、整合性的特点。这种以区域性为纽带的监狱布局模式突破了传统纵向管控模式，有利于实现区域内所有监狱单位的目标、机制和运作模式的一致性，加强区域化整合，进而获得更为广泛的社会资源、政治资源与经济基础。
2.高质量发展的监狱布局组团式。通过广东监狱区域化组团式示意图，我们可以清晰地看到，广东监狱组团式布局已经初具雏形，目前形成了广州片区、佛山片区、肇庆片区和韶关片区四个组团式的空间布局。当然，这种组团并非同质化的功能组团，而是多功能差异化综合组团。每个组团里有完整的监狱建设功能分类和戒备分级的规划，在形成完整功能分区的同时避免“监狱城”病。如在肇庆片区启用会城监狱推进高、低度戒备监狱建设，健全高、低度戒备监狱运行标准。再如在韶关片区推进武江、北江监狱出入监监区试点，建立健全罪犯服刑区域流转运行标准或模式，等等。相对集中的各组团，既从空间范围和组织结构上都较易于协调管理，又便于集中和发挥各组团的功能、资源和技术等优势。
二、广东监狱三次布局大调整的鲜明特点
监狱布局是社会经济和文明发展状况的重要表现形态。无论是适应防空战备的“三铺三撤”，还是顺应改革开放的“两个战略转移”，又或者是促进高质量发展的“区域化组团式”，广东监狱布局大调整的实现，都依赖于广东经济社会的进步和文明程度的提升，并以此为作用，影响广东监狱建设，促使广东监狱不断走向文明、理性和进步，进而也形成广东监狱三次布局大调整在模式、方案、态度、精神四个方面的鲜明特点。
（一）监狱布局调整的广东模式：党的领导
监狱作为国家的政治机关和刑罚执行机关，必须提高政治站位，始终坚持党的领导，在任何时候都必须坚持和强化政治意识、专政意识，从确保国家安全高度做好监管改造工作。因此早在广东监狱创建初期，就高度重视党对监狱工作的领导。在1953年1月广东省第四次劳改工作会议上，就要求在劳改队(厂、场)逐步建立党的组织领导机构，设立正副政治委员或政治教导员、政治指导员，负责干部的政治思想工作和罪犯的改造工作，着力加强了党对监狱工作的领导。同样在广东监狱历次布局大调整中，党的领导对广东监狱稳定、改革、发展起着制度性、思想性和政治性的重要作用。如1961年广东省委发出《关于压缩城市人口及劳改工作防空备战》的指示，广东劳改单位在党的有力领导下，迅速完成了象征着广东监狱第一次布局调整的“出城进山”，并有效发挥职能作用。当改革开放大潮涌动，广东劳改系统在党的领导下，告别农业种植的单一经济发展模式，走向市场，大力承揽来料加工业，大胆提出并实施“两个战略转移”，并成为全国各省争相学习的广东模式。新时代广东监狱更加突出党的绝对领导核心，坚定不移的用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导监狱工作。以布局调整为契机，不断满足人民群众对安全、公平、健康和环境等的新期待和新要求。
（二）监狱布局调整的广东方案：务实主义
得益于广东岭南文化传统，广东监狱务实主义不是坐而论道，不是经验主义，而是看清楚现实条件，把握好机遇，克服困难，找到有效的措施解决问题。当前进之后，又遇到新问题，就再根据当时的条件提出新的解决方案，逐步走向成功。这一点从建国时期广东监狱第一次布局调整的“三铺三撤”就可以清晰的得以呈现。据粗略统计从1956年到1961年间，广东劳改单位新建、撤销、移交和搬迁近百个，数量远远超过全省监狱单位总数。但是即便是这么大规模的调整变化，也丝毫没有影响到劳改单位功能作用的发挥，广东劳改单位始终坚持务实主义，立足不同地方资源，发挥各自功能作用。再如在积极回应罪犯健康安全新需求的新时代，广东监狱从全省监狱医疗资源实际出发建立健全区域中心医院运行模式，做实监狱医疗三级架构，使中心医院、区域中心医院、监狱医院发挥各自功能作用。同时，结合地方医疗资源的实际状况，将全省监狱医疗卫生工作纳入属地卫生健康相关规划，建成“医联体”，使罪犯也能获得地方医疗资源的普遍关照。
（三）监狱布局调整的广东态度：先行先试
观照广东监狱历史的三次布局大调整，始终清晰可见广东监狱坚持先人一步谋发展，快人一拍抓落实，先行先试的广东态度。如从上世纪90年代广东监狱出发的“两个转移”先行先试，开启了21世纪中国监狱布局调整的历史大幕。新时代在粤港澳大湾区建设高质量推进的宏大背景下，广东监狱先行先试走在前，坚持共享发展优先、绿色发展为本，统筹“安全、改造、发展”三大主题，着力于构建区域化统筹、功能式组团的监狱布局，推动广州片区监狱出新出彩，粤港澳大湾区监狱创新创先，东西片区监狱协调发展，深圳特区监狱先行示范，交通便捷、功能齐全、设施完备、保障有力、环境优良的现代化监狱布局清晰到位，高质量发展之势跃然纸上，喷薄而发。可以预见的是，广东监狱“区域化组团式”的监狱布局调整，也必将成为引领新时代中国监狱发展的新理念。
（四）监狱布局调整的广东精神：天下情怀
家国天下情怀当属中华传统文化中最宝贵也最活跃的精神资源，它在不同的时代表现为不同的话语形式。自古以来，中国文人志士最推崇的“修身、齐家、治国、平天下”，就是一种典型的家国情怀。纵观广东监狱三次布局大调整的历史过程，从“三铺三撤”的壮士断腕求生存，到“两个战略转移”的折骨重生求发展，再到“区域化组团”的自我突破求质量，无时无处不充盈着广东监狱的家国天下情怀，以国家为重的天下情怀始终是他们在布局调整进程中的丰沛情感和激昂旋律。20世纪60年代初，为了响应省委作出的劳改工作防空备战的指示，位于广州市区的广东省第一监狱奉命迁移到怀集县汶塘小林场山沟里。这里四面高山，荒凉寂寞。白天蛇虫四处爬行，夜间虎啸狼嚎。当时监狱里关押的是原国民党战犯、反革命犯和重大刑事犯罪分子。干部们就在如此这般残酷、恶劣的内外环境里默默无闻地艰苦创业，无私无畏地奉献自己的青春。2018年7月27日，是广东省肇庆监狱从怀集县搬迁至四会市城中街道一周年纪念日。有报道称，这一年肇庆监狱为所有罪犯家属缩短的会见距离超过了80000公里，相当于绕地球两圈。从广东省第一监狱更名为广东省怀集监狱，再更名为广东省肇庆监狱，这是一所广东诸多监狱中经历过三次布局大调整的，颇有代表性的单位。从繁华的省城广州，搬迁到广东边界线的怀集密林，再搬迁到珠三角交通沿线的肇庆，数十年间变化的是这所监狱的地点，是这所监狱的名称，不变的是这所监狱所代表的广东监狱精神，是广东监狱听党指挥，心中有家国的天下情怀。
三、广东监狱三次布局大调整的现实启示
（一）监狱布局调整的价值判断：“三个有利于”
监狱布局调整是国家为满足一定历史时期社会发展的需求，对全国监狱种类、数量、选址、内部空间结构等透过设置、迁移、合并、改扩建、撤销等方式进行的进一步配置。监狱布局调整的价值意义就在于充分发挥监狱作为国家机器的作用，巩固我国社会主义制度的政权建设。主要目的是实现国家有限的刑罚资源合理配置，奠定监狱工作发展的基础。因此，无论是适用经济社会发展需要的迁扩撤监狱，还是优化监狱和社会资源配置的区域调整，其基本前提必须是坚持“三个有利于”的基本标准，就是要做到有利于监狱的安全发展，有利于提高罪犯改造质量，有利于干警职工的生活。有利于监狱的安全发展，提高监狱监管安全和防范能力，改善监狱的安全发展条件是监狱布局调整的现实价值；有利于提高罪犯改造质量，推进刑罚社会化，共享社会资源，回送守法公民是监狱布局调整的目标价值；有利于干警职工的生活，融入地方发展规划，纯化监狱职能作用是监狱布局调整的需求价值。比如广东监狱通过第二次布局大调整，实现“两个战略性转移”，创造三个“全国之最”：关押罪犯常年领跑，占全国押犯的9%；往外省调犯最多，20年来向外省安全调犯近二十万人；警囚比例最低，全省监狱警察数量占不到全国的6%。就是在这样的现实状况下，从2000年至2010年，广东监狱还实现连续十年实现无罪犯脱逃、无重大生产安全事故的骄人成绩。
（二）监狱布局调整的原则要求：“三个统一”
监狱布局调整是经济社会发展到一定历史时期的现实需求，与国家的刑罚理念、社会的价值观念、国家的政治状况和经济的发展水平等都有着密切关系。因此，监狱布局调整要坚持“三个统一”的原则，即统一规划戒备等级、统一布局功能分类、统一建设规模标准。当前，中国特色社会主义建设进入新时代，中国经济政治全面深化改革稳步推进，深化司法体制改革也进入了新阶段，为监狱布局调整创造了良好的宏观环境。因此，要把握机遇，高起点规划，以“三个统一”的原则，规范监狱类型设置，科学确定监狱选址，细化监狱戒备等级，明确区域功能分类等。如广东监狱在韶关片区原有的四所监狱进行统一的功能布局分类建设，首先按照收押功能进行分类，分别建设入监收押中心和出监教育中心；其次按照戒备等级，推进低度戒备监区和高度戒备监区的试点；再次根据区域内各个监狱实际规模统一规划建设标准，以满足区域经济社会发展的需要。目前，戒备分级、功能分类、规模适度、标准统一、结构合理、管理科学的区域监狱布局已经初步实现，并取得较好的示范效应。
（三）监狱布局调整的目标方向：“三个导向”
2020年中央经济工作会议发出的重要信号和工作指南，就是要坚持问题导向、目标导向、结果导向，要求坚持“三个导向”，科学布局谋篇，统筹安排规划，引领新起点、再上新台阶、开创新局面。认真回顾总结广东监狱三次布局调整的历史过程，也是始终坚持问题导向、目标导向、效果导向，有序推进监狱布局大调整。通过聚焦全面深化监狱改革的重点领域和关键环节，推进监狱高质量发展，正确处理好维护稳定与防范风险、惩罚与改造、重关押看守与重回归社会的关系，全力以赴抓好各项工作落实，推动广东监狱高质量发展走在全国监狱系统前列。如居于广东经济社会改革大潮澎湃，而监狱农业生产发展不利的现实问题，1986年，广东劳改局率先在全国提出“两个战略转移”目标导向，推进罪犯劳动从围墙外向围墙内转移，劳改场所从边远山区向中心城市、交通沿线转移。为此，广东省劳改局采取搬迁、改造、扩建和下放等分类措施，一方面发动全系统大力发展生产，另一方面集中有限资金改扩建在大中城市的监狱，全省关押规模由原来的*万人增加到**万人，并解决了10万人的生产劳动厂房。这一效果的直接导向为第二个战略转移提供了条件。1999全省监狱实现了全封闭管理，全部罪犯从室外劳动转移到室内劳动，顺利完成第二个战略转移的任务。正是在“三个导向”的目标指引下，广东监狱第三次布局调整提出“区域化组团”的理念，着眼于罪犯刑释后顺利回归的根本性问题，着眼于提高罪犯改造质量目标性问题，着眼于回送守法公民的效果性问题，在全国同行领先实施第三次布局调整。
（四）监狱布局调整的评价标准：“三个效益”
“监狱选址应当结合地形地貌、水文、地质、人口数量与分布、犯罪率以及监狱类型设置、关押容量等因素，立足于行刑的社会效益兼顾经济效益，充分考虑监狱工作实际，建设适合我国国情的监狱布局。”很多专门研究监狱布局的专家和学者都有共同的观点，就是监狱布局调整的评价标准必须包括社会效益和经济效益。笔者认为，监狱是国家机器，是政治机关，所以监狱布局及调整的评价标准必须也包括政治效益。政治效益就是监狱布局在政治权力结构和政治稳定性中产生的效果及其具有的价值。社会效益就是监狱布局所产生的效果给社会公民在精神、物质等方面带来的利益。经济效益就是指监狱布局在经济活动中产生和得到的经济效果。所以，“三个效益”是评价监狱布局调整的根本标准。如近年来，广东监狱立足粤港澳大湾区建设背景，全力推进湾区内的区域监狱建设和布局调整工作，立足粤港澳大湾区位比较优势，着眼于国际一流大湾区的安全稳定功能需求，努力打造以深圳监狱为先行示范的国际领先、国内一流“湾区监狱群”，就是立足于监狱布局调整的政治效益、社会效益和经济效益的全面考量。再如通过广东第三次监狱布局调整，广东监狱形成了韶关片区、肇庆片区、佛山片区和广州片区等四个中部核心区域，带动中西部两翼齐驾并驱的新格局，也着力体现“三个效益”，实现不同戒备等级监狱的集群，实现了不同优势资源的集约，实现了不同功能需求的集成。监狱布局更加合理，刑罚执行条件和罪犯改造环境显著改善，满足人民群众对公平正义、安全稳定等新需求更充分，更有保障。同时，警察职工工作环境、生活条件得到优化，为监狱科学发展、创新发展、高质量发展奠定了坚实基础。