监狱系统改革：强化政治改造统领 全面践行改造宗旨

2018年6月，司法部在江苏宜兴召开的全国监狱工作会议上，首次提出坚持“以政治改造为统领，统筹推进监管改造、教育改造、文化改造、劳动改造”的五大改造新格局的新论断。[《统筹推进以政治改造为统领的五大改造新格局》《法制日报》 2018年6月28日http://www.moj.gov.cn/news/content/2018-06/28/bnyw_25837.html 2018.7.17在线访问]新论断抓住了改造罪犯的根本即政治改造并赋予政治改造统领其他改造的“地位”，其不仅丰富了罪犯改造手段，完善了罪犯改造体系，而且为全面贯彻落实“以改造人为宗旨”的党的监狱方针提供了坚强保证，更对构建安全稳定的长效机制、全面提升监狱治理能力和治理体系现代化水平具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、我国监狱政治改造罪犯的内涵及其演变

（一）内涵

我国监狱对罪犯的政治改造（以下简称为“政治改造”）是指以监狱民警为主的教育主体通过向罪犯讲解党的历史、党的理论并对罪犯开展爱国主义、集体主义和民族团结教育与以宪法为重点的法治教育及时事政策教育，让罪犯从思想上、情感上“认同党的领导、认同伟大祖国、认同中华民族、认同中华文化、认同中国特色社会主义道路”（以下简称“五个认同”），[ 2015年8月24日，习近平在中央第六次西藏工作座谈会上指出，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。具体见《习近平用“五个认同”巩固生命线》央广网   http://news.cnr.cn/native/gd/20151001/t20151001_520034643.shtml   2018.8.6在线访问]促使罪犯树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观、宗教观（以下简称“五个树立”）和认识、理解、拥护党的路线方针政策的执法活动（以下简称“一个拥护”）。为方便行文，将罪犯改造目标“五个认同”“五个树立”和“一个拥护”简称为“551”。

（二）演变

我国监狱罪犯政治改造起源于党在土地革命时期所创建监狱的行刑实践活动。随着人们认识的不断深化，在不同时期其名称、目标、内容、手段等虽略有差异（诸如“政治教育”“思想教育”“政治思想教育”“思想政治教育”等），但其一直处于我国监狱罪犯改造的核心位置，贯穿于罪犯改造工作的全过程和全领域，且内容和形式随着经济社会形势的变化不断丰富和完善。1934年,毛泽东同志在《第二次全国苏维埃代表大会上的报告》中就提出:“苏维埃的监狱对于死刑以外的罪犯是采取感化主义,即用共产主义精神与劳动纪律去教育犯人,改变犯人犯罪的本质。” [  论监狱对罪犯的教育改造http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=1510125663 2018.7.17在线访问]1954年8月26日,政务院颁布的《中华人民共和国劳动改造条例》第4 条规定，对罪犯改造“应当贯彻惩罚管制与思想改造相结合，劳动生产与政治教育相结合的方针。” 1982年2月18日，公安部印发的《监狱劳改队管教工作细则（试行）》规定：“监狱、劳改队应当结合劳动生产，对犯人实施政治思想教育和文化技术教育，把犯人改造成为拥护社会主义制度的守法公民和对社会主义建设的有用之材。”并规定：“政治思想教育主要包括坚持四项基本原则教育，法制和认罪教育，人生观教育，劳动教育，道德品质教育，形势教育，政策前途教育。” 因《细则》对改造罪犯的目标定于过高，故在1994 年出台的《监狱法》中，删去“有用之材”只保留“守法公民（第3条）”，并规定“根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育（第4条）”“应当对罪犯进行法制、道德、形势、政策、前途等内容的思想教育（第62条）”，从而使罪犯政治改造的地位和内容在法律层面上得到认可。为强调与突出监狱的基本职能与基本任务，1995年2月，《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》（国发〔1995〕4号）中，明确提出监狱工作要坚持“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的方针。进入本世纪，为增强政治改造的规范性和可操作性，2003年6月13日司法部以第79号令发布的《监狱教育改造工作规定》中规定，罪犯思想教育包括认罪悔罪教育、法律常识教育、公民道德教育、劳动常识教育和时事政治教育。2007年7月4日司法部颁布的《教育改造罪犯纲要》中又将思想教育的内容整合为法律常识和认罪悔罪教育与公民道德和时事政治教育。当前，中国特色社会主义进入新时代，我国社会处于经济发展转型期、深化改革攻坚期、社会矛盾叠加期，主要矛盾发生历史性变化，监狱工作正面临新形势、新挑战和新任务。为进一步适应新形势、迎接新挑战和完成新任务，贯彻落实以政治安全为根本的总体国家安全观和“以改造人为宗旨”的党的监狱工作方针，充分发挥监狱在完成决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦的神圣使命中的职能作用，司法部于2018年6月28日在全国监狱工作会议上提出以政治改造为统领、统筹推进“五大改造”新格局的新论断。 

二、对我国监狱罪犯进行政治改造的重要性和必要性

（一）是适应监狱政治属性的内在要求。《中华人民共和国宪法》（2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议修正，下同）第一条前段规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”监狱作为国家的专门刑罚执行机关，毫无疑问是代表广大人民群众的意志和利益对危害国家安全的犯罪分子和其他刑事犯罪分子进行惩罚和改造的人民民主专政的机关之一。这就要求我国监狱在对危害国家安全的犯罪分子和其他刑事犯罪分子进行惩罚的同时，通过以政治改造为统领的各种改造手段将其绝大多数改造为符合“551”目标的守法“公民”，最大程度地化消极因素为积极因素，以夯实和拓展人民民主专政基础。可以这样讲，对罪犯进行以政治改造为统领的“五大改造”既是对马克思主义国家学说在监狱工作领域中的新发展，也是夯实和拓展人民民主专政基础即最大程度地增加建设社会主义现代化强国积极因素的内在需求。

（二）是强化罪犯守法意识的客观需要。将罪犯改造成守法公民是作为监狱的法定任务。而一个公民要守法意识的是否牢固和守法习惯的是否养成，与其对宪法法律认同感的强弱有很大的关系。故监狱要完成这个任务，就应通过多种途径增强罪犯对宪法法律的认同感。政治改造则是增强罪犯对宪法法律认同感的重要途径之一。何以言之？是因为：宪法对公民规定的认同拥护党的领导与坚持和维护社会主义制度以及维护国家安全和民族团结、遵守宪法和法律等基本义务的核心内容与监狱政治改造罪犯的“551”目标内容相一致。如《宪法》第一条后段规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。” 如第24条第二款规定：“…在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育…” 宪法具有最高的法律效力。全国各族人民和一切组织都必须以宪法为根本的活动准则。故监狱对罪犯开展以“551”为目标的政治改造，则会最大程度地激发罪犯学习宪法法律的主动性和积极性，最大程度地增强罪犯对宪法法律尤其是对宪法的认同感，从而有助于罪犯进一步树立“守法”意识，进一步养成依法办事的良好习惯。

（三）是提升监狱治理能力的重要手段。监狱作为惩罚和改造罪犯的重要场所，其要不断提升治理能力和治理体系现代化水平，就需要在维护自身安全稳定的前提下不断向社会输送更多的和谐因素即“守法公民”，从而为建设中国特色社会主义现代化强国营造更加安全稳定的社会环境。而要达到这一目标，就需要监狱通过有组织有计划有系统地运用多种改造手段让罪犯认罪悔罪赎罪，改恶从善，“化腐朽为神奇”。世界观的转变是一个根本转变。故监狱对罪犯实施以“551”为目标内容的政治改造，则会促使其从国家、民族、历史、人民的立场观点反思其犯罪根源、认识其犯罪危害，最大程度地增强其悔罪感，引导其牢固树立通过踏实改造来洗刷罪恶早日新生的改造观，使其对国家、社会和他人的排斥、敌对情绪降到最低程度，这不但有助于增强其遵守监规、接受教育的主动性和积极性，从而为营造井然有序的狱内改造环境增添更多的积极因素；而且有助于其刑释后守法习惯的养成，从而为营造安全稳定的社会环境增添更多的和谐因素。

（四）是激发罪犯积极改造的重要动力。尊严是指人的权利和人格被尊重。约翰·高而斯华馁说，尊严是人受到的最强烈的、最持久的震动。[百科词条https://baike.baidu.com/item/%E5%B0%8A%E4%B8%A5/3240?fr=aladdin  2018.7.17访问]同时，尊严也是激发人们积极向上的重要动力。维护人的尊严莫过于让人融合于某种团体并给予其团体成员享受的权利（或许由于某种因素限制不能实现）和义务。罪犯虽然是“罪人”，但其尊严并未因犯罪而“殆尽”，良知并未因犯罪泯灭。也就是说我们不能因其犯罪禁止其监禁时仍能像其他公民一样有能力履行的义务，如热爱祖国、维护民族团结等；不能拒绝其出于自愿且无功利目的的向灾区、困难家庭等捐献其合法财物的“爱心”。监狱对其实施以“551”为目标的政治改造，则使其感受到党、人民和政府并没有因其犯罪抛弃他们，并以普通公民的标准来要求其在服刑期间做到“五个认同”，认识、理解、拥护党的路线方针政策，并允许、支持其履行在监禁条件下仍能履行的义务和善举，这必然会增强其尊严感和改造信心，会最大程度地激发其心底留存的善念，从而使其改造更加积极主动。 

三、推进我国监狱罪犯政治改造的具体路径

（一）强化教育引导，提高思想认识，切实增强民警做好改造的主动性和积极性。思想是行动的先导。监狱民警是改造罪犯的主导者和实施者，故监狱民警对政治改造工作认识水平高低决定着政治改造成效的高低。目前，囿于种种因素，一些监狱民警尤其是个别监狱领导对改造尤其是对政治改造“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，主要表现为认为安全是“硬”指标，“硬”指标出了问题有可能“挨处分”，甚至变为“阶下囚”；政治改造是“软”指标，对政治改造尤其是政治教育只要按上级文件“照本宣科”地讲，就不会出多大的问题，故对政治改造的师资建设、教学改革等工作抱着“小车不倒只管推”的心态敷衍应付。一些监狱民警尤其是个别监狱领导认为，绝大多数罪犯犯罪是私欲过重、贪婪无度、好逸恶劳等价值观扭曲造成的，与其历史观、民族观、国家观、文化观、宗教观等是否正确没多大关系，故在罪犯改造工作中不愿“讲政治”，从而使政治改造在监狱罪犯改造中没有形成强大的气场。凡此种种，不一列举。正是由于一些监狱民警尤其是个别监狱领导对政治改造的重要性和必要性的认识不到位，从而使政治改造在罪犯改造体系中没有形成“统领”的地位，不但直接影响和抑制了政治改造作用的发挥，也在一定程度上影响和抑制了其他改造手段作用的发挥。为此，监狱应通过举办培训班等形式强化对监狱民警的教育引导，让其充分认识到“监狱具有政治机关的特点属性，必须系统构建政治改造体系，这是保证改造工作始终沿着正确方向发展的根本所在”的重要作用，切实增强其从提高政治站位、增强政治自觉的高度做好政治改造工作的主动性和积极性；同时要采取有力措施促使监狱及其管理机关将政治改造置于罪犯改造工作的“统领”的地位，摆上工作的重要议事日程，并围绕“551”目标构建以政治改造为主导的监狱工作尤其是罪犯改造工作运行机制和考评体系，从而确保党的“惩罚与改造相结合、以改造人为宗旨”的监狱工作方针和总体国家安全观在监狱工作中得到全面贯彻落实。

（二）立足监狱实际，把准改造内容，切实增强政治改造的针对性和有效性。由于我国监狱关押罪犯的文化程度普遍偏低且参差不齐，加之其又处于其所谓的“人生低谷”，故对其政治改造罪犯的目标确定不宜偏高并防止泛化，内容不宜过深并防止庞杂，唯有这样，政治改造目标和内容才容易让罪犯接受。总之，对罪犯政治改造目标设定既要具体又要简明更要切合罪犯的改造实际。同时，世界观尤其是历史观、民族观等的转变是一个长期反复的过程，不可能一蹴而就。为此，监狱在对政治改造工作采取“大目标，小步子，具体化，分阶段”的办法努力转变罪犯世界观的同时，也要树立锲而不舍、久久为功的思想。需指出的，监狱全面贯彻实施政治改造内容时可结合自身实际，以增强政治改造的针对性。譬如关押少数民族罪犯尤其是破坏民族团结的少数民族罪犯较多的监狱在政治改造中可增加民族团结教育的内容，使其刑释后成为维护民族团结的“带头人”；对涉教类罪犯尤其是利用宗教进行恐怖犯罪活动和分裂国家犯罪的罪犯在政治改造中增加民族宗教政策教育的内容，使其刑释后成为执行党的民族宗教政策的“示范者”；对危害国家安全类罪犯尤其是对社会主义制度不满的颠覆国家政权犯罪活动的罪犯着重进行四项基本原则教育，使其从根本上认识马克思主义思想的科学体系的正确性、社会主义制度的优越性、人民民主专政的必要性和党的领导的重要性，切实转变其扭曲的世界观，使其从内心拥护党的领导和坚持社会主义制度。凡此种种，不一列举。需指出的是，在政治改造中善于从利益动因上分析罪犯思想变化，不能一味地高高在上讲“大道理”，要从罪犯最关心、最迫切需要解决的实际问题入手，把解决世界观尤其是“五个认同”“五个树立”问题寓于解决实际问题之中，将“虚”功做实，让罪犯对政治改造看得见、摸得着，切实增强思想政治教育工作的针对性和实效性。

（三）拓展改造载体，创新改造方法，切实增强政治改造的趣味性和灵活性。要增强政治改造对罪犯的感染力和吸引力，就必须采取与罪犯身心特点、教学内容相宜的载体、形式和方法。为此，一是拓展政治教育的载体。“工欲善其事，必先利其器。”在继承传统课堂教育、个别教育等的同时，要利用声、光、电、多媒体等方式激发罪犯的好奇心和求知欲，如在狱内中配置用于政治教学的触摸查询系统以方便其查询有关政治知识；如利用现代网络视频传输技术开设“专家讲堂”，切实增强教学效果，等等。需指出的是，学校教育是用专业力量通过专业手段对学生实施的有计划、有系统的“传道、授业、解惑”的活动，在转变思想、灌输知识等方面的作用是其他教育载体补课无法替代的。从上世纪80年代创办以来，特殊学校在改造罪犯中发挥了一定作用，但随着经济社会的发展，其在某些地方不适应当前罪犯改造工作的发展。为此，我们要对其名称、教学机构、教学内容、教学力量等根据“551”目标进行优化重构，并将其打造成为狱内改造罪犯及承接社会教学资源进入狱内的重要平台。二是创新政治改造方法。毛泽东同志指出:“人是可以改造的,就是政策和方法要正确才行。”如组织编写政治改造专门教材，开展唱国歌、升国旗、感党恩等形式多样的政治改造活动，增强罪犯自觉接受政治改造的内在动力，确保政治改造入脑入心，始终牢牢占领改造罪犯主阵地。如在课堂政治教学中，要突出罪犯的主体地位，变单向灌输为双向互动。如在教学组织上，要从便于教学出发，分层分类，划小班额教学。需指出的是，在确保安全的前提下，监狱应定期组织罪犯外出参观，让其亲身感受到祖国面貌日新月异的变化，切实增强其民族自豪感，切实增强其对党的领导、社会主义制度的认同感。

（四）突出统领地位，统筹协调推进，切实增强五大改造的系统性和耦合性。“五大改造”的作用及其侧重点为：政治改造是统领，应成为指引其他改造成效的评判重要标准；监管改造是基础, 发挥其在惩罚违规违纪罪犯和以规则约束引导罪犯养成良好行为习惯中的作用；教育改造是根本,充分发挥其攻心治本的作用；文化改造是灵魂, 积极拓展其以文化人、以境（环境）育人的功能；劳动改造是特色，应注重其有助于罪犯刑释后谋生就业技能的培养。“五大改造”囿于其自身特点和规律，在改造中虽具有不同的作用但相互关联。只有厘清其内在关联性，加强统筹规划，系统部署，才能防止顾此失彼，才能让政治改造统领有力，才能让“五大改造”协同发力。一是政治改造要统领有力。纲举目张。以政治改造统领罪犯改造工作就是将政治改造的“551”目标和内容要贯穿于罪犯改造的全过程，渗透到罪犯改造工作的全领域，着力破解政治改造单兵突进造成的生态困境，确保罪犯改造工作始终沿着正确的方向前进发力。二是“五大改造”要协同发力。物理学原理认为，合力的大小及作用力方向取决于各个分力的大小及作用力方向。“五大改造”要做到协同发力，不仅需要其他四大改造要始终聚焦于政治改造的“551”目标，而且需要监狱在安排部署某项改造的同时也要考虑其他改造因素，使它们在实施中做到相互配合、相互促进，最大程度地减少其他四大改造与政治改造方向不一致而带来的内耗。如在文化改造中通过“爱国歌曲大家唱”、“中华诗词大会”、成立书法兴趣小组等形式，既让罪犯感受到中华文化的博大精深，增强其对“伟大祖国、中华民族、中华文化”的认同感；又有助于文化教育的开展。如在扫盲、小学等义务教育中，通过对中国经典文学的课堂讲解在提高罪犯科学文化素质的同时，也让其感受到中华文化的博大精深，有助于增强其对“伟大祖国、中华民族、中华文化”的认同感。如在劳动改造通过组织罪犯进行流水线作业以强化罪犯的协作意识的同时，加深罪犯对集体主义的理解。

（五）深化体制改革，凸显改造宗旨，切实为顺利实施政治改造提供科学的管理体制。体制就是指一个单位的组织制度。没有科学的监狱体制，就没有高效的监狱管理。从本世纪初开始的以“全额保障、收支分开、监企分开、规范运行”为主要内容的监狱体制改革，囿于种种因素，改革在某些地方仍不到位，致使某些监狱工作有走“回头路”的现象。如目前仍有一些监狱不但未落实1周1日的专门教育时间，而且以“补时”的名义占用本应进行“三课”教育的周一至周五的20时至21时的工余时间，致使“5+1+1”（5日劳动，1日教育，1日休息）的教育模式未得到有效落实，也使一些罪犯因没有充裕的时间温习功课怕考试不及格影响其改造前途，故将参加“三课”教育视为“危途”，罪犯参加“三课”教育的积极性和主动性焉能提高？政治改造效果焉能良好？为此，要从打造平安监狱、法治监狱的使命着眼，进一步深化体制改革，纯化监狱职能，剥离社会负担，努力扭转以监狱生产主导监狱工作的局面，彻底消除监狱工作中的经济“印痕”，使监狱警力配置、生产布局等工作围绕“改造人”来运转，让“监狱像监狱”、“罪犯像罪犯”、“民警像民警”，从而为监狱改造尤其是政治改造健康发展提供肥沃的土壤和良好的气候，使其茁壮成长。

（六）衔接协调无缝，协同指导有力，切实为顺利实施政治改造构建顺畅的运行机制。机制是指组织内部要素之间相互作用过程和方式。机制不完善，就会造成组织内部要素之间“内耗”，从而在一定程度上抑制事物的科学发展。为此，要达到政治改造统领有力和“五大改造”协同发力的局面，就必须根据“五大改造”的发展规律要再造改造工作流程，优化政治改造资源配置，切实为政治改造罪犯构建运行顺畅、衔接有力的工作机制。如出台监狱分类分级建设的实施细则，全力全面推进等级化戒备、差异化功能和分类化矫正监狱体系建设，使监狱集中精力、警力针对不同类别的罪犯尤其是危害国家安全罪犯实施政治改造；如监狱组建罪犯评估中心、矫治教育中心、心理健康中心、技能培训中心等专业化机构，让其成为保障改造前台即监管一线对罪犯进行政治改造的专业“后台”；如监狱会同公安部门商定月收押日，在做好相关保密工作的同时每月集中收押罪犯，切实提高新入监罪犯集中整训期间政治改造的规范化、规模化和高效化，也对社会不稳定分子形成强大的震慑；如监狱在新入监罪犯集中整训结束时举办以认罪悔罪赎罪为主要内容的反思大会，在刑释之际举办“告别过去、走向新生”的宣誓大会，运用仪式的力量巩固改造尤其是政治改造成果；如司法部要统一规划监区文化建设，彻底改变目前监区文化建设上不仅不同省份监狱而且一省之内各个监狱“各唱各的调，各敲各的鼓”的局面，用同一首歌曲、同一部训词、同一卷道德、同一堂大课……来熏陶感染教育罪犯。

（七）优化力量配备，打造专业人才，切实为顺利实施政治改造提供优良的人才保障。为政之要，首在的人。要达到改造罪犯尤其要实施真正改造，不仅要求教育主导者尤其是监狱民警能够准确把握改政治改造内容的内涵，而且要以生动的、富有感染力、说服力的方式表达出来，并以身作则地加以实践。只有这样，改造尤其是政治改造才富有成效。目前，在罪犯政治改造师资上，由于绝大多数监狱警力紧张，加之许多民警不具有思想政治教育的专业背景，内聘即监狱从监狱民警中选拔师资是“矮个中选高个”，致使其教学水平不高（一些监狱领导或业务科室领导虽工作经验比较丰富，但缺乏教学经验，全凭经验体会进行讲解，授课水平焉能高），甚至个别民警不会讲政治课；外聘的师资由于对监狱工作实际和授课对象不了解，尽管在给罪犯开设的政治大课上讲的“天花乱坠”，但不切实际，效果不佳，这在一定程度上影响了罪犯政治改造的效果。为此，建议有关部门应从“全天候、全方位”和“直接管理罪犯”的要求，并参照现行的工时，制定科学合理的警力编制标准，从而为监狱组建专职的政治改造主导力量提供充足的人力保障。同时，监狱在招录从事罪犯政治改造的民警时要做到高起点，并对他们定期选送相关高校进行培训，不断提高其教学能力。需指出的是，为让有志于有能力从事这项工作的民警走上政治改造舞台，建议监狱从全狱民警中公开选拔政治改造专职民警。

（八）软硬件设并举，功能配套完善，切实为顺利实施政治改造提供坚实的物质保障。三军未动，粮草先行。要顺利实施政治改造，就要建立监狱经费正常增长的财政保障机制，使监狱教育教学尤其是政治教育课堂化教学的软硬件设施齐全，功能配套，切实提升政治改造尤其是课堂化政治教育的效能。如配备多媒体教学设备，开设允许罪犯浏览的政治教育网站，等等。需指出的是，我们要健全完善智能管理体系，运用大数据精准掌握罪犯的思想政治动态，切实做到“敌未动我先知”，进而提高政治改造罪犯的精准性